Yerel Yönetimler

YEREL YÖNETİMLER

Türkiye’de 1921 ve 1923 Anayasasının Yerel Yönetimler Üzerine Etkisi ve Yerel Yönetim Teşkilatı

Ülkenin savaşta olması sebebiyle ve birçok vilayetin yönetimi ve otoriteyi zorlaştırıyordu. Buna karşılık TBMM meclisi 1921 anayasasında ademi merkeziyetçilik ile oluşabilecek federal yapıyı umumi müfettişlik ile denetim altına almaya çalıştı. 1921 anayasası federal yapıyı devam ettiren bir anayasa gibi gözükse de olağanüstü halin vermiş olduğu otorite kurma zorluğunu umumi müfettişliğe vermiş olduğu geniş yetkiler ile sınırlamıştır. Ülke topraklarının merkeze sıkı bir şekilde bağlanması için ve hükümetin taşradaki halka kendi politikalarını uygulaması için son derece önemlidir.1921 Anayasası savaş döneminde yapıldığı için 24 maddeden oluşan kısa bir anayasadır. Madde 10: Türkiye coğrafi vaziyet ve iktisadi münasebet nokta-i nazaran vilâyetlere; vilâyetler kazalara mukassem olup kazalar da nahiyelerden terekküp eder.^[1] Anayasanın bu maddesinde yönetme yapısının taşra ve merkez bölgelerinde vilayet, kaza ve nahiyelerden oluştuğu ayrıca burada vilayetleri ekonomik ve düzen bağları arasında birleştirerek umumi müfettişlik bölgeleri oluşturulur. Bu anayasada bir önceki anayasada düzenlenen yetki genişliği ilkesi umumi müfettişlik ve bu bağlamdaki birleşimler ile kısıtlanmıştır.1921 Anayasası metin olarak kısa olmasının yanı sıra süresi üç yıl sürmüştür.1921 Anayasasında vilayeti düzenleyen 11. Maddede kamu görevlerini ikiye bölerek ademi merkeziyetçilik kavramını kısıtlamaya çalışmışlardır. Anayasanın yetkilendirdiği hiyerarşi şu şekildedir;

Vilayet meclisi, vilayet halkı tarafından seçilen ve bölgedeki konu ve projeleri karara bağlayan yapıdır. Bu meclis kendi içinde başkan ve heyetini de seçerektir.

İlçeler; Tüzel kişiliği olmayan ve vilayet meclisine bağlı olarak idari işlerle uğraşan yapıdır.

Bucaklar; İller gibi tüzel kişiliği bulunur, meclis ve heyeti bulunan küçük bir özerk yapıdır.

1921 Anayasası devletin hem merkezden hem de yerinden yönetilmesini esas almıştır. Misakı Milli sınırları içerisinde oluşan savaşlar ve Doğuda ki büyük isyanlar Umumi Müfettişliğin kurulmasına sebep olmuştur. Madde 22: “Vilayetler iktisadi ve içtimai münasebetleri itibariyle birleştirilerek Umumi Müfettişlik kıtaları vücuda getirilir.”^[2] 1921 Anayasasın bu maddesinde taşranın nasıl merkez yönetime geçtiği ve şekil olarak nasıl olacağı açıklanmıştır. Umumi müfettişlik ile ilgili bir diğer madde, madde 23 bu şekildedir;

‘’Umumi Müfettişlik mıntakalarının umumi surette asayişinin temini ve umum devair muamelâtının teftişi, Umumi Müfettişlik mıntıkasındaki vilâyetlerin müşterek işlerinde ahengin tanzimi vazifesi umumi müfettişlere mevdudur. Umumi müfettişler Devletin umumi vazaifi ile mahallî idarelere ait vazaif ve mukarreratı daimî surette murakaba ederler.’’^[3]

Genel valilik bölgelerinin asayiş ve güvenliğinden sorumlu olup denetiminde ve yetkisinde hiçbir askeri birlik yoktur. Valiliğin genel yetkisi idari yönetim ve denetim üzerinedir. Bölgelerin durumlarının denetlenmesi, vazifesi ve bildirilmesi bu kişilerce sorumludur. Bu kişiler devletin verdiği bu vazifelerden sorumlu olup mahalli bölgelerde vazifeleri daimî bir şekilde gözetlemekle yükümlüdür.

1921 Anayasası’nda, devletin örgütlenmesinde hem merkezden hem de yerinden yönetim ilkeleri dikkate alınmış, yerel yönetimlerin özerkliği ve merkeze bağlılığı anayasada vurgulanmıştır. Yalnızca anayasa metnine bakarak şunu söylemek yanlış olmayacaktır: Anayasa yerinden yönetim ilkesinin etkisini yavaş yavaş azaltarak merkezi yönetim sistemine geçişi esas almıştır. Ancak anayasanın öngördüğü il ve bucak meclisleri (şuraları) hiçbir zaman toplanamadığı için mevcut olan anayasal hükümler uygulanmamıştır. 1921 Anayasası yaklaşık üç yıl yürürlükte kalmış ve 1924’te yerini yeni anayasaya bırakmıştır. Bu kısa süre içinde de Kurtuluş Savaşı’nın yürütülmesi ve ulusal egemenlik ilkesine dayanan yeni bir devletin kurulması gibi olağanüstü olaylar gerçekleştiğinden, anayasanın yerel yönetimler için getirdiği çok önemli hükümler hayata geçirilememiştir. Türkiye 1982 anayasasında ‘’yerinden yönetim ilkesi’’ yetki, sorumluluk ve kaynakların merkezden belediyeler, iller ve ilçelere devredilmesi dir. Bu ilke ile yerel yönetimlerin kendi işlerini hukuki alanlar içerisinde bağımsız, verimli ve etkili olarak yapmasını amaçlar. Bu ilke ayrıca yönetimlerin ihtiyaçlarını belirlemede daha etkili, vatandaşlara yönelik hesap verebilir olmasını sağlar. 1982 Anayasasında ‘’Merkezi yönetim ilkesi’’ hükümetin ülkeyi yönetmedeki yetki ve sorumluluklarını ifade eder. Merkezi yönetim ilkesi ülke birliği ve devletin kalkınması açısından hükümete verilen önemli bir görevdir. Ayrıca ulusal birlik ve yerinden yönetim arasındaki dengeyi korur. 1961 Anayasasında yerel yönetimlerin temelini oluşturan ‘’Merkezden yönetim ilkesi ve Yerinden yönetim ilkesi’’ 1982 Anayasasında da devam etmiştir. 1924 Anayasasında ‘’vilayet’’ ile ilgili karar hem merkezi yönetime hem de yerinden yönetim biriminin inisiyatifiyle ilgilidir. Bununla ilgili olarak 1982 Anayasasında yetki önce merkezi yönetime, sonra yerel yönetime bırakılmıştır.

‘’1982/Madde 126: Türkiye, merkezî idare kuruluşu bakımından, coğrafya durumuna, ekonomik şartlara ve kamu hizmetlerinin gereklerine göre, illere; iller de diğer kademeli bölümlere ayrılır. İllerin idaresi yetki genişliği esasına dayanır.’’^[4]

Bu madde ile illerdeki yetki genişliği ilkesine göre yönetilen merkezi idare yönetimi olan Valiliğe getirilen bir hükümdür.

İl için yerinden yönetim birimi olan il özel idaresinin esas alacağı ‘’ yerinden yönetim ilkesi’’ aşağıda madde 127’ de belirtilmiştir.

‘’Mahalli idareler; il, belediye veya köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişileridir.’’^[5]

1982 Anayasasında merkezi yönetimin asıl kaynağı “idari vesayet” ve “idare bütünlüğü” ilkeleridir. Bu ilkeler geçmiş konjonktürde katı bir merkeziyetçilikle yorumlanmıştır. 1982 ve 1961 Anayasaları diğer yasalara göre daha merkeziyetçi bir yapıya sahiptir ayrıca yapılan yasal düzenlemeler hızlıca hazırlanmış olup iç tutarsızlıklar ve çelişkiler dolu metinler ile doludur. Konunun daha fazla üstünde durmadan anayasal düzenlemeler ve ilke değişikliklerine geçiş yapacağız.

Anayasamıza göre yerel yönetimler” il, ilçe ve köy halkının ihtiyaçlarına karşılamak üzere oluşturulan kamu tüzel kişileridir.” İl özel idaresi ve belediyeler ise Tanzimat Döneminden beri hızlanan modernleşme akımında Fransa örnek alınarak kurulmuştur.^[6]

İdari yönetimin merkezi yönetim ve yerel yönetim olarak iki farklı yapıya sahip olması 1961 ve 1982 Anayasalarında ayrı bir anayasal ilke olarak incelenmiştir.

İdari vesayet ilkesi: Anayasa, devlet tüzel kişiliğinden ayrı olarak yerel yönetimlere ve kamu kuruluşlarına tüzel kişilik verirler bunun dışında tüzel kişiliklerin oluşturabileceği farklılıkları “idari vesayet ilkesi” ile denetlerler. Bu ilke ile, merkezi yerel yönetimlerin işleri ve yapıları denetlenmektedir. Anayasamızın 127. Maddesi uyarınca ilke şu şekilde ifade edilmiştir:

“İdari vesayetin amacının, mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması olduğu belirtilmiştir.”

1982 Anayasasındaki merkezi yönetim ilkesi, merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasındaki birliği ve yönetimin önemini vurgulamaktadır. Kamu yönetimlere belirli dereceye kadar özerklik ve karar alma yetkisi verilirken, yine de hükümetin tüm düzeylerini etkileyen ulusal politika ve strateji belirleme yetkisini elinde tutan merkezi hükümetin genel yetkisiyle yönetilirler. İl özel İdareleri, Türkiye’de il çerçevesinde yapılan işleri yönetmeye yetkili ve görevli yerel idari birimlerdir. Bu yönetimler 1954 yılında kurulmuş olup Fransa departman sisteminden ilham alınarak yapılmıştır. Şu anda Türkiye’de 81 İl Özel İdaresi olmak üzere her ilde İl Özel İdaresi bulunmaktadır.

İl Özel İdaresinin her proje ve hizmet için başlıca sorumlulukları vardır;

Altyapı: Altyapı, bir belediyenin veya işletmenin işlemesi için gerekli olan yapısal tesisleri yapar. Buna yol, tünel, köprü ve diğer bayındırlık projelerinin yapımı ve onarılmasından sorumludur. İl Özel İdareleri, altyapının güvenli, verimli olmasını sağlar. Çevre: Bu idarelerde, orman, nehir ve dağ gibi doğal kaynakların yönetimi ve bakımı ile ilgilenir. Sosyal Hizmetler: İl vatandaşlarının sosyal haklarına hizmet ederek, temel ihtiyaçlara erişebilmesini sağlar. Vatandaşların sağlık, eğitim, gibi sosyal hizmetleri almasından sorumludur. Turizm: Özellikle turizm bölgelerinde yerel anlamda otel, tatil köyleri gibi yerlerin turizm endüstrisini geliştirerek, kültürel, tarihsel çalışmalar yaparak ilde turizme katkı sağlarlar. Tarım: İl Özel İdareleri, çiftçilere tarım endüstrisine dayalı kaynaklar sağlarlar ayrıca ilin tarımsal modernizasyonu için teşvikte bulunurlar.

İl Özel İdaresinin Yetki ve İmtiyazları şu şekildedir;

Kanunla verilen görev ve hizmetleri gerçekleştirmek, gerçek ve tüzel kişilerin faaliyetlerinin kanunen uygunluğunu denetlemek İl özel idaresi aldığı yetki özelinde yönetmelik çıkarmak, yasak yapmak ve uygulamak gibi kanunlarda verilen cezaları verebilir. Borç alıp, bağış kabul etmek. Hizmetlerin yapılması için, taşınır taşınmaz mallar almak, kiralamak, takas etmek gibi birçok ticari hakkı vardır. Belediye sınırları dışında kalan bölgeler ile halka açık ortak alanları denetlemek ve izin vermek. Ancak, sivil hava ulaşımı bünyesindeki havaalanları için çalışma izni ve denetimi Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü tarafından verilir. Halkın görüş ve düşüncelerini almak için kamuoyu yoklaması ve araştırması yapabilir. İl Özel İdaresinin mallarına karşı zarar verenler suç işlemiş sayılır.

İl Özel İdaresinin organları şu şekildedir;

İl Meclisi: İl Meclisi idarenin en yüksek karar organına sahiptir. İl vatandaşları tarafından seçilen üyelerden oluşur. Encümen üyelerini seçmek Finansın onayları, yönetim stratejileri ve programları hakkında karar verirler. Ve bu karar Valiye en geç beş gün içinde gönderilir. Vali hukuka aykırı gördüğü kararları, yedi gün içinde il genel meclisine gönderebilir. İl nüfusuna göre il meclis üyelerinin sayısı değişebilir.

Örneğin; Nüfusu 25.000’e kadar olan ilçelerde 2, 100.000’e kadar olan ilçelerde 5 asıl üye ve aynı miktarda yedek üyelik olabilir.

Vali: Vali, İl Özel İdaresinin yönetimini yapar ve İçişleri Bakanlığı tarafından atanır. Vali, İl Meclisi kararlarını uygular ve idarenin faaliyetlerini incelemekten sorumludur. Şu anda Valiler, doğrudan cumhurbaşkanı tarafından, kararı ile atanırlar ayrıca Vali, ilde cumhurbaşkanını temsil eder.

İl Encümeni: İl encümeni il özel idaresinin karar ve yürütme organıdır. Her yıl meclis üyeleri tarafından gizli oyla seçeceği 5 üyeden oluşurken, biri mali hizmetler birimi amiri olmak üzere her yıl birim amirleri arasından seçilen 5 üyeden oluşur. İl Encümeninde alınan kararların çoğu imar, işyeri ve ihaleler gibi kişisel dosyalardan oluşur.

İl Özel idaresi Teşkilatı

İl Özel İdaresi teşkilatı, genel sekreterlik, mali işler, sağlık, tarım, insan kaynakları, imar ve hukuk birimlerinden oluşur. İlin nüfusu, çevresel, sosyal ve ekonomik özellikleri ile avantaj sağlayan alanları dikkate alınarak birimler oluşturulur, kaldırılır veya değiştirilir bunun kararlarını il genel meclisi alır.

İl Özel İdare Sekreteri: Sekreter, idarenin mali ve idari işlerini yönetmekle sorumludur. Sekreter Vali tarafından atanır. Genel Sekreter hizmetlerin yürütülmesinde valiye karşı sorumludur.

İl Özel İdaresi Mali yapısı;

İl Özel İdaresi bütçesini Vali hazırlar, il encümeni ile görüşülerek il genel meclisinde aynen veya değiştirilerek kabul edilir. İl Özel İdaresinin bütçesini harcama yetkisi en üst düzey yöneticiye aittir. Mali yapı harcama ve gelirlere göre değişiklik gösterebilir. Bunun dışında Teknik Hizmetler Müdürlüğü, Sosyal Hizmetler Müdürlüğü, Çevre ve Şehircilik Müdürlüğü, Tarım ve Orman Müdürlüğü, Turizm Müdürlüğü gibi müdürlükler ile her alana yönelik çalışma planları ve yönetimi oluşturulmaya çalışılmıştır.

Sonuç olarak, Türkiye’deki İl Özel İdareleri, illerin işlerinin yönetilmesinde hayati rol oynayan önemli yerel yönetim organlarıdır. Türkiye’de büyükşehirler içindeki il özel idarelerinin kaldırılması, yetki ve kaynakların büyükşehir belediyelerinde yoğunlaştığı daha merkezi bir hükümet sistemine doğru gitmektedir. Bu kararın Türkiye’deki yerel ve merkezi yönetim açısından hem olumlu hem de olumsuz birçok etkisi vardır.

İl özel idarelerinin kaldırılması, büyükşehirlerdeki kamu hizmetinin yapılmasında verimlilik ve etkililik açısından olumlu sonuçlanabilir. Büyükşehir belediyelerinin daha büyük bütçe ve kaynaklarla vatandaşlarına kaliteli kamu hizmeti sunabilirler. Öte yandan il özel idarelerinin kaldırılması hukuki olarak değişikliklere sebep olacaktır. Kamu ve devlet tüzel kişilerinin değişmesi vesayet sisteminin yenilenmesine sebep olacaktır. Bundan kaynaklı olarak belli bölgelerde hükümetten kaynaklı tekelleşme ve bürokratik sorunlara sebep olabilir. Yine belirli bölgelerde özellikle metropol olmayan bölgelerde yerel ve özerk karar alma gücünün kaybına sebep olabilir. Ayrıca özel ihtiyaçları karşılamakta zorluk çekilebilir ve yerelde hoşnutsuzluğa sebep olabilir. Vali, kaymakam gibi il özel idaresinin bünyesinde ki kişilerin yetkisinin boşaltılarak belediyelere verilmesi işlerin aksaması, kırtasiyeciliğe sebep olarak sorumluluk çokluğu ve güç zehirlenmesine sebep olabilir. İl özel idaresinin merkezden yönetim ilkesi ile alınan stratejik kararların belediyeye aktarılması belediyelerin devlete, devletin belediyelere olan müdahalesini artırır. Oluşturulan siyasi konjonktürle il özel idaresinin ve belediyenin farklı siyasi partiler elinde bulunması belediye tekelciliği sebebiyle günümüzde ki problemlerden daha fazla probleme sebep olabilir.

Genel olarak Türkiye’deki il özel idarelerinin kaldırılması verimlilikten çok yetki fazlalığı, yolsuzluk gibi temel bürokratik problemleri artıracağı için yerel ve merkezi yönetim anlayışının geleceği olumu değildir. Bu, merkezi hükümet ve büyükşehir belediyelerinin geçişi belediye ve il özel idaresinin nasıl yönetildiğine ve özerkliğin verdiği rekabet sisteminde taleplerin nasıl karşılandığına bağlı olacaktır. Türkiye’de yerel yönetim sisteminde yapılacak olan bu değişiklik tüm vatandaşların çıkarları doğrultusunda yapılarak hükümet ve belediyelerin her kademesinde şeffaflığı, denetimi ve yönetimi sağlamaya çalışmak önemlidir.

YAZAR

Muhammed Demircan

KAYNAKÇA

1. https://www.anayasa.gov.tr/tr/mevzuat/onceki-anayasalar/1921-anayasasi/madde10 ↑
2. https://www.anayasa.gov.tr/tr/mevzuat/onceki-anayasalar/1921-anayasasi/madde22 ↑
3. https://www.anayasa.gov.tr/tr/mevzuat/onceki-anayasalar/1921-anayasasi/madde23 ↑
4. https://www.yasalar.org/anayasa/madde-126/ ↑
5. https://webftp.gazi.edu.tr/hukuk/dergi/11_49.pdf ↑
6. Strategic Public Management Journal (SPMJ), Issue No: 2, December 2015, ISSN 2149-9543, pp. 1-27 ↑

manifesto